Nove uredbe še ni, za odmrznitev se ne ve – EOL 60

mag. Marko Lozej

Zakaj sta v sistemu oblikovanja cen za storitve obveznih občinskih gospodarskih javnih služb varstva okolja upravičeni ločeni ceni – posebej za uporabo infrastrukture (omrežnina) in posebej za izvajanje storitev? Ali ne bodo ta nova pravila pri oblikovanju cen povzročila več težav tam, kjer je več fiksnih in manj variabilnih stroškov? Kaj to pomeni za komunalna podjetja?
Ločeni ceni za uporabo infrastrukture in za izvajanje storitev sta bili predpisani v začetku avgusta 2009 s Pravilnikom o metodologiji oblikovanja cen storitev obveznih občinskih gospodarskih javnih služb varstva okolja (Uradni list RS, št. 63/09). Zakaj so se na Ministrstvu za okolje in prostor (MOP) odločili za taki ločeni ceni, mi ni znano. Domnevam pa, da so se zgledovali po sistemu, ki je bil pri nas že pred leti uveljavljen na področju energetike (cena elektrike, cena daljinskega ogrevanja), kjer so predpisane posebne cene za kritje fiksnih stroškov energetskega sistema (fiksni del cene) in posebne cene za kritje variabilnih stroškov sistema (variabilni del cene). Takšen pristop je pri tistih storitvah gospodarskih javnih služb, ki jih zagotavljajo velika in draga omrežja ter naprave, ekonomsko smiseln in pravičen. Vsak uporabnik, ne glede na porabljeno količino energije, plačuje storitev v dveh delih. Nek fiksni znesek glede na priključno moč (glede na to, kako močno prenosno omrežje je treba zanj zagotoviti), s katerim so pokriti vsi fiksni stroški obratovanja sistema (stroški, ki nastajajo ne glede na količino porabe). Poleg tega pa vsak uporabnik plačuje še variabilni znesek, ki pa je odvisen od tega, koliko energije je dejansko porabil (koliko energije mu je bilo dobavljene). Tak sistem se zdi pravičen, saj se fiksni stroški sistema ne razporejajo na vse porabnike glede na porabljeno energijo, temveč glede na »velikost priključka«, variabilni stroški pa glede na dejansko porabo. Pri daljinskem ogrevanju je tak sistem smiseln tudi zato, ker svetovna cena energenta (nafte, plina) niha in je tako treba ob spremembah cen energentov prilagajati le variabilni del cene za končnega uporabnika. Fiksni del cene lahko ostane nespremenjen.

Vendar se pri vseh cenah komunalnih storitev tak pristop ne obnese.
To je deloma res. Ta logika je uporabna tudi pri cenah storitev oskrbe s pitno vodo ter storitev odvajanja in čiščenja odpadne vode ter deloma tudi pri ravnanju z odpadki. Tudi tukaj imamo praviloma velika omrežja, ki jih je treba amortizirati in vzdrževati ne glede na to, koliko vode po njih teče. Razlika je le v tem, da tukaj nimamo »dragega energenta« in da so variabilni stroški črpanja, potiskanja, analiziranja, kontroliranja itd. vode relativno majhni. Razmerje med fiksnimi in variabilnimi stroški je pri vodovodu, kanalizaciji in čistilnih napravah močno v korist fiksnih stroškov. Z vidika pravičnosti bi torej vsi porabniki teh storitev morali plačevati visoke zneske za kritje fiksnih stroškov in manjše zneske za kritje variabilnih stroškov. Ali poenostavljeno rečeno, voda je poceni, draga so omrežja in naprave.
Seveda pa je pri izvedbi takega sistema zaračunavanja storitev pomembno, kaj se všteva v fiksne stroške. Po metodologiji iz prej omenjenega pravilnika se v ceno za uporabo infrastrukture (omrežnino) všteva v bistvu le amortizacija infrastrukture, ne pa tudi stroškov vzdrževanja in obratovanja te infrastrukture, ki pa, vsaj po mojem mnenju, predstavljajo zelo velik del stroškov. To seveda pomeni, da v tem primeru ni prišlo do prave delitve stroškov posameznega sistema na fiksni in variabilni del in potemtakem tudi ne pride do zagotavljanja prej omenjene pravičnosti do uporabnikov.
Taka rešitev, da omrežnina pokriva v bistvu le stroške amortizacije in ne vseh fiksnih stroškov omrežja, pa je pri oskrbi s pitno vodo in pri odvajanju in čiščenju odpadne vode po drugi strani razumljiva zato, ker se prav prek tako določene omrežnine, ki pokriva le stroške amortizacije infrastrukture, pri komunalnih podjetjih posebej zbirajo sredstva, ki jih nato komunalna podjetja nakazujejo občinam, lastnicam infrastrukture. Občine taka sredstva vlagajo v obnovo infrastrukture, v nadomestitvene investicije. Prihodki iz cene storitev za izvajanje, ki vključujejo tudi sredstva za vzdrževanje infrastrukture, pa ostanejo pri komunalnem podjetju, saj mora s temi prihodki kriti stroške izvajanja storitev, med katere so »napačno uvrščeni« tudi stroški vzdrževanja omrežij.
Vidimo torej, da se ločitev cene storitve na ceno za omrežnino in na ceno za izvajanje ne pokriva povsem z logiko fiksnih in variabilnih stroškov. »Pomanjkljiva« določitev cene za kritje fiksnih stroškov ima še drugi cilj, ki ga je treba zasledovati v sedanjem sistemu, ko se osnovna sredstva infrastrukture izkazujejo v knjigah občin, izvajanje in zaračunavanje storitev s temi sredstvi pa izvajajo komunalna podjetja.

A razmere niso urejene. Na srečanju komunalcev v Mariboru ste govorili o vzrokih, zakaj se nova pravila o oblikovanju cen niso realizirala. Katerim vzrokom bi dali prednost? V vašem nagovoru komunalcem govorite o izgubah javnih podjetij, ki so ponekod velike. So pa tudi komunalna podjetja z dobički. Kaj kaže analiza o poslovnih rezultatih slovenskih komunalnih podjetij?
Ločitev cen storitev gospodarskih javnih služb (GJS) na ceno za omrežnino in ceno za izvajanje je bila v Sloveniji izpeljana le deloma in le v nekaterih okoljih. Najprej je treba povedati, da s prej omenjenim Pravilnikom ni bilo zahtevano, da morajo tako ločitev uveljaviti tudi tista podjetja, ki niso imela potrebe po spremembi cen. V tem smislu je bil ta pravilnik pomanjkljiv, saj je omogočal obstoj dveh sistemov: sistema enotne cene in sistema ločenih cen.
Drug razlog, zakaj v času od uveljavitve Pravilnika (8. 8. 2009) pa do prve zamrznitve cen (28. 8. 2010) ni prišlo do večje uveljavitve tega novega sistema, je v tem, da so bile v letu 2010 lokalne volitve. Nekateri tedanji župani so v svojih občinah delovali proti povišanju cen iz razloga, da utegnejo v primeru povišanja cen, čeprav je bilo utemeljeno in potrebno, izgubiti na volitvah. Po volitvah pa tega niso mogli več narediti, ker so bile cene konec avgusta 2010 zamrznjene.
Tretji razlog za to, da nove cene niso bile uveljavljene, pa je ekonomske narave. Že omenjeni Pravilnik je v 31. členu namreč zahteval, da se najemnina za javno infrastrukturo, ki jo občina da v najem javnemu podjetju, zaračunava najmanj v višini amortizacije te infrastrukture. Pri tem morajo biti vsi stroški izvajanja javne službe pokriti z veljavno ceno. V nasprotnem primeru je morala občina razliko subvencionirati. Za občine, ki se dotlej niso držale načela pravičnosti in poštenosti, da uporabnik plača polno ceno storitve, in so zaradi prenizkih cen storitev za nepokrito amortizacijo infrastrukture raje odpisovale občinsko premoženje, je ta prehod na polno pokrivanje amortizacije (najemnina v višini polne amortizacije) predstavljal veliko obremenitev. V preteklih kriznih letih tega niso mogle pokriti s proračunskimi prihodki.

Razlogov, da je zmeda pri cenah ostala, je potemtakem več.
Težko bi se odločil, kateri izmen naštetih razlogov je najbolj vplival na to, da nov sistem oblikovanja cen storitev GJS ni zaživel v večji meri. Vsi trije razlogi so pomembni. Obsojanja pa je vredna egoistična odločitev županov oziroma neetično ravnanje njihovih političnih strank.
Seveda obstajajo tudi komunalna podjetja z dobički, ki pa jih največkrat dosegajo z opravljanjem tržnih dejavnosti. S temi dobički so bile marsikje pokrite izgube pri dejavnostih GJS. Res pa je tudi, da se marsikdaj z eno dejavnostjo GJS dosega dobičke, z drugimi dejavnostmi GJS pa izgube. Potemtakem je dobiček ali izguba javnega podjetja rezultat vseh teh vplivov. Na splošno pa je treba vedeti, da so javna podjetja do konca leta 2009 v skladu s predpisanimi računovodskimi pravili (SRS 35) razliko zaradi nepokrite amortizacije infrastrukture lahko pokrivala z odpisom obveznosti do občin, kar pomeni, da so občine zaradi tega »skrito« odpisovale svoje premoženje. »Skrito« zato, ker ti odpisi občinskega premoženja v uradnih bilancah niso bili razvidni in se o njih ob sprejemanju zaključnih računov občin tudi ni razpravljalo.
Ne vem, da bi bila kdaj v zadnjih letih izvršena kaka posebna analiza poslovanja komunalnih podjetij v Sloveniji, iz katere bi se dalo ugotoviti, kakšne so npr. dejanske izgube in dejanski dobički na področju občinskih GJS v Sloveniji. To seveda tudi pomeni, da ni uradnega podatka o tem, koliko premoženja je bilo v bilancah občin v Sloveniji v preteklih letih odpisanega zaradi nepokrivanja amortizacijskih in vseh drugih stroškov s cenami storitev GJS.

V čem vidite glavne probleme pri kalkulacijah novih cen, kdo bo reševal ta problem in kaj zahteva nova uredba o oblikovanju cen? Če bodo spremembe cen javnih storitev sprejemale občine in o tem samo obveščale MOP, ali lahko to povzroči nenadzirano zviševanje cen, nad katerim občani že zdaj niso bili navdušeni?
Dosedanji Pravilnik o metodologiji oblikovanja cen storitev obveznih občinskih GJS varstva okolja naj bi bil zamenjan z novo uredbo, kar seveda pomeni, da gre po novem za predpis Vlade RS, ki bo uvedel tudi sankcije za neizvajanje določb uredbe. Pravilnik na ravni ministrstva tega ne more.
Sredi letošnjega januarja je bil dan v javno razpravo osnutek te uredbe, ki prinaša kar precej novosti. Kaj pa bo na koncu dejansko sprejeto, je težko reči. Vsekakor je tudi v tej uredbi zadržan prejšnji koncept, da se storitve obveznih občinskih GJS zaračunavajo ločeno prek cene omrežnine (oziroma cene za uporabo infrastrukture) in cene za izvajanje storitev. Pomembnih novosti je več. Ena je ta, da bi o spremembah cen odločale le še občine. Ni predvideno, da bi morala komunalna podjetja predlagati MOP posebej določeno dokumentacijo in da bi MOP na podlagi teh dokazov izdajal pozitivna strokovna mnenja za predlagane spremembe cen.
Nenadziranega zviševanja cen ni smelo biti niti v preteklosti niti v prihodnosti. Občina ima že vrsto let pristojnost in možnost, da odobri ali ne odobri spremembo cene za večino storitev GJS. Problem pa je, da so kalkulacije cen storitev GJS zahtevne in da občine in tudi ministrstva nimajo kadrov, ki bi lahko presojali vsebinsko in metodološko pravilnost sestavljenih kalkulacij ter izvajali tudi ustrezne primerjave cen (benchmarking). Seveda pa pri tem ne gre samo za to, da so kalkulacije cen metodološko pravilno izračunane, temveč tudi za to, da morajo biti stroški, ki nastajajo v komunalnih podjetjih, ekonomsko upravičeni in primerljivi s stroški za te storitve v drugih podobnih okoljih.

Katere so bile bistvene pripombe na novo uredbo? Ali je že znano, če bo zamrznitev cen avgusta podaljšana?
Pripomb in predlogov na novo uredbo je bilo veliko. Poleg Združenja komunalnega gospodarstva pri GZS so pripombe na MOP pošiljale tudi druge organizacije. Družba LM Veritas, d. o. o., je npr. poslala na MOP več načelnih predlogov ter konkretnih pripomb k posameznim členom in jih objavila tudi na svoji spletni strani.
Kaj bo storila Vlada RS, ali bo podaljšala sedanjo zamrznitev cen ali ne, ne vem. Dejstvo pa je, da je treba upravičene oziroma ekonomsko utemeljene stroške izvajanja storitev GJS plačati. In najbolj pošteno je, da jih plača tisti, ki jih potrebuje oziroma jih uporablja. Z zamrznitvijo cen vlada razrešitev tega problema le odlaga in ne rešuje. Vsaj po mojem mnenju je tukaj ključnega pomena pravilna presoja utemeljenosti višine stroškov v kalkulacijah, ki jih izvajalci GJS predložijo občinam zaradi spremembe cen, in vzpostavitev ustreznih strokovnih institucij za ta nadzor.

Zakaj se vam zdijo pomembne pogodbe o najemu infrastrukture? Kakšna bo v prihodnje vloga javnih podjetij v izgradnjo infrastrukture, saj je znan dolg seznam načrtovanih naložb v okoljsko infrastrukturo v Sloveniji?
Po spremembi SRS 35 in ukinitvi računovodske kategorije »sredstva v upravljanju« je bilo treba v pogodbah o najemu infrastrukture, pogodbah o uporabi in vzdrževanju infrastrukture ali pogodbah s podobnimi nazivi med občinami lastnicami javne infrastrukture in izvajalci GJS na novo vzpostaviti medsebojna razmerja v zvezi z uporabo infrastrukture in izvajanjem gospodarskih javnih služb. V teh pogodbah je bilo tako treba urediti vprašanja v zvezi z: najemom in uporabo infrastrukture; vodenjem evidenc o infrastrukturi; obračunavanjem in plačevanjem najemnine za najeto infrastrukturo; zaračunavanjem subvencij, vzdrževanjem infrastrukture; izvajanjem posameznih pooblastil za občino (vodenje katastrov, izdajanje projektnih pogojev in soglasij, zagotavljanje vode za gašenje požarov itd.), vodenjem investicij v infrastrukturo ipd.
V teh pogodbah, ki so se sklepale v letu 2010 in so praviloma začele veljati s 1. 1. 2010, je bilo treba zaradi vzpostavitve ločenih cen (omrežnina, izvajanje) in zaradi knjigovodskega prenosa infrastrukture iz knjig javnih podjetij v knjige občin urediti mnogo zadev, ki so zelo povezane z rešitvami, določenimi v pravilniku o oblikovanju cen. S predvideno novo uredbo pa bodo nekatere rešitve iz dosedanjega pravilnika ukinjene ali spremenjene ter uvedene nekatere nove, kar pomeni, da bo treba spremeniti tudi nekatere rešitve v dosedanjih pogodbah o najemu infrastrukture.

Na kaj mislite?
Za tekoče delovanje javnih podjetij in drugih izvajalcev GJS je ključnega pomena, kako bodo v novi uredbi določene cene, po katerih zaračunavajo storitve uporabnikom. Prav tako pa tudi, kako se bo določila višina najemnine, ki jo morajo komunalna podjetja plačevati občinam za infrastrukturo, prejeto v najem. Zelo pomembno je, da je v teh pogodbah čim bolj natančno opredeljeno, kaj je vzdrževanje, ki ga financira komunalno podjetje iz cene storitve za izvajanje, in kaj je investicija, ki jo financira občina iz najemnine ali pa iz drugih proračunskih virov. Prav tako se morata občina in javno podjetje dogovoriti, kdo bo vodil investicije v javno infrastrukturo. Lahko jih vodi neposredno občina, če seveda to strokovno obvlada, lahko pa jih vodi tudi javno podjetje. V imenu in za račun občine ali pa v svojem imenu in za račun občine. Že iz teh nekaj navedb je razvidno, da je treba v pogodbi med občino in javnim komunalnim podjetjem urediti veliko zadev.
Sedanje stanje, ko so občine v letu 2010 in 2011 marsikje prevzele vodenje investicij v javno infrastrukturo v svoje roke, je po mojem mnenju le začasno. Na dolgi rok bodo te investicije ponovno vodila javna podjetja, ker razpolagajo z ustreznim tehničnim kadrom, ki mora že od vsega začetka sodelovati pri načrtovanju in vodenju investicij, saj bodo ti kadri v končni fazi morali tako zgrajeno infrastrukturo tudi uporabljati in vzdrževati.